■前沿話題

□ 胡姍辰

10月25日，經過十四屆全國人大常委會第六次會議初次審議的《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（以下簡稱“修訂草案”），向社會公開征求意見。

文物保護法自1982年頒行以來歷經五次修正和一次全面修訂，在遏制文物流失與破壞、加強文物管理、保護文物安全方面發揮了重要作用。然而，隨著文化遺產范疇的擴展和保護理念與實踐進步，文化遺產與公眾生活、經濟社會可持發展的關系日益密切；我國參與文化遺產國際合作與國際治理和能力也顯著提升，2002年，全面修訂的文物保護法已無法適應新時代文物保護的需要。

在此背景下，文物保護法新一輪全面修訂自2012年起列入有關部門工作日程，并于2015年、2020年分別形成修訂草案向社會公開征求意見，引發全社會廣泛關注。本次修訂草案有諸多亮點，其直面當前文化遺產事業發展和文物保護實踐中的新情況和新問題，并凝聚共識，在維持現有章節體例的前提下，總結近年來文物保護的成熟實踐經驗，從理念、原則、制度、規則方面構筑起文物保護利用新格局。

加強文物保護管理力度

確保文物安全

現行文物保護法對不可移動文物的規定集中于文物保護單位保護管理方面，對大量未核定為文物保護單位的不可移動文物保護的規定卻比較籠統，此外，對破壞文物違法行為處罰力度不足。

本次修訂草案從認定登記、保護措施、主體責任到違法處罰各環節，完善不可移動文物保護管理制度。

認定登記環節，修訂草案明確規定，在舊城區改造和土地開發前應當先進行文物和歷史建筑資源調查和認定，并細化了文物認定、登記和備案程序。

保護管理環節，要求地方文物部門組織編寫不可移動文物保護規劃，將保護措施并納入所在地有關規劃；細化了未核定為文物保護單位的不可移動文物的保護措施以及此類文物的拆除審批管理規則；還總結實踐經驗，增加了地下文物埋藏區和水下文物保護區制度，確立了在文物保護單位保護范圍、建設控制地帶內應“先考古、后建設”的考古前置制度，并對妥善處置考古文物保護與建設工程關系的規定進行了規定。

主體責任方面，要求非國有不可移動文物使用人也應承擔維護和修繕責任，且無論是否有能力修繕，地方政府都可以給予補助。法律責任方面，對于拆除、損毀或者以其他方式破壞不可移動文物的違法行為，大幅提高了罰款數額，違法者還須承擔文物修繕和復原費用。

回應文物活化利用實踐探索

推動合理利用

文物保護與利用的關系在理論上較為清晰，實踐中卻存在諸多爭議。盡管各地在推進文物活化利用方面進行了諸多探索，然而，由于法律對“合理利用”缺乏明確界定，實踐中一些文物活化利用方式備受爭議或質疑。

合理利用也成為文物保護法本次全面修訂過程中，最大的爭議點之一。

修訂草案在凝聚共識的基礎上，對該問題進行了回應，明確了“國家鼓勵文物保護利用研究”的基本導向，以及“在確保文物安全的前提下，堅持社會效益優先，合理利用文物資源，提供多樣化多層次的文化產品與服務”的基本原則。

在此基礎上，修訂草案從規范和引導兩方面推進文物合理利用。一方面通過一系列具體規定，回應文物利用實踐中出現的重要問題，劃定合理利用的底線規則。比如，規定使用不可移動文物，必須遵守不改變文物原狀和最小干預的原則；旅游發展中嚴禁大拆大建、拆真建假，防止過度商業化；歷史文化街區、村鎮的旅游開發建設不得整體交由企業管理；文物商店和拍賣企業依法銷售或拍賣文物不得進行虛假宣傳等。另一方面，增加一系列對文物合理利用加以引導和激勵的規則。比如，要求文物保護單位盡可能向社會開放，合理確定游客承載量；推進文物資源數字化采集和展示利用；鼓勵以建立博物館、紀念館、保管所、考古遺址公園等方式展示文物價值；鼓勵文物收藏單位充分發揮館藏文物的作用，為有關教育教學、科學研究等活動提供支持和幫助等。

關注社會力量

促進公眾參與

我國文物數量眾多、分布廣泛，人民群眾一直是文物工作的重要支持力量。早在2001年，國家文物局就提出“逐步建立以國家保護為主、動員全社會力量參與的文物保護新體制”。

近年來，社會公眾關注和參與文物保護利用的熱情日益高漲，然而，由于缺乏足夠引導，公眾參與文物保護呈現自發狀態，參與實效和持續性不足。

本次修訂草案新增了一系列規范、引導和保障社會公眾參與文物保護的條款。如“總則”部分規定新聞媒體應宣傳文物保護知識及法律法規，做好輿論監督；第17條明確規定各級文物部門或執法機構應及時受理公眾針對文物違法行為的舉報。

當然，文物保護具有一定的專業性，有時與公眾的普遍認知并不完全一致。對此，修訂草案在總結實踐經驗的基礎上，要求基層群眾性自治組織、志愿者等參與不可移動文物保護工作應接受文物行政部門的指導。為進一步激勵社會公眾參與，修訂草案還在第15條新增“單位和個人組織、參與文物保護志愿服務成績顯著的”應按照國家有關規定予以物質或精神獎勵。

維護國家主權

體現大國責任

中國加入了聯合國教科文組織絕大多數文化遺產公約，一直以來積極履行締約國義務，并在文物古跡修復、預防和打擊文化財產非法販運和其他文物犯罪等方面積極拓展國際合作。與此同時，我國仍有大量文物因各種原因流失海外，其回歸由于時效規則等法律制度受到阻礙。隨著中國對外開放程度不斷提高和文化遺產領域國際合作不斷深化，以法律確立我國參與文化遺產國際秩序的基本立場和具體制度，尤為重要。

修訂草案在這一方面也作出積極回應。在基本理念和原則層面，“總則”章將“增進人類文明交流互鑒”寫入法條，明確規定國家支持開展文物保護國際交流與合作，彰顯了中國在平等交流互鑒的基礎上維護和促進人類文化多樣性的開放立場。

在具體法律制度和規則層面，規定文物收藏單位不得征集、購買來源不合法或者來源不明的文物，公民、法人和其他組織不得購買外國政府、相關國際組織按照國際公約通報或公告的流失文物，以及對非法流入我國境內的外國文物“根據有關協議或者對等原則與相關國家開展返還合作”的規定，都是將我國已加入的1970年《關于禁止和防止非法進出口文化財產和非法轉讓其所有權的方法的公約》和1995年《關于被盜或者非法出口文物的公約》中的締約國義務轉化為國內法制度的直接體現。

與此同時，修訂草案堅定聲明“國家對于因被盜、非法出境等流失境外的文物，保留收回的權利，且該權利不受時效限制”的基本立場，并要求“國務院文物行政部門依法會同有關部門對因被盜、非法出境等流失境外的文物開展追索”，在國際秩序框架下堅決維護國家主權權益，為流失文物追索確立了法制基礎。

總之，修訂草案作為我國文物事業發展新階段較為成熟的實踐經驗的總結，體現了我國文物保護理念和實踐發展的新成果，也為進一步加強和改善文物工作，構筑文物保護利用新格局提供了基本的法制遵循。

（作者單位為中央民族大學法學院）