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      “禁燃令”迎來備案審查之考

      2024-01-04 12:09:58 來源:法治日報·法治周末

      此次全國人大常委會法工委要求一些地方修改“禁燃令”,讓大眾切身感受到了我國的備案審查制度其實與百姓的生活是息息相關的

      《法治周末》記者 劉希平

      “今晚的‘點亮新一年’特別夜間演出將有可能不包含煙花效果。給您帶來不便,我們深表歉意……”

      2023年12月31日,上海迪士尼度假區官方微博發布消息稱,因為上海市已發布空氣重污染黃色預警,上海迪士尼樂園根據相關要求,可能會對當天的運營安排進行調整,取消煙花燃放。

      《法治周末》記者注意到,除了上海迪士尼之外,全國多地近日都取消了煙花活動。

      2023年12月31日,湖南長沙世界之窗稱,由于近期城市空氣污染嚴重,為了進一步控制污染物排放,最大限度降低污染程度,保障市民健康,長沙世界之窗原定舉行的亞歷山大燈塔零點跨年煙花活動取消。

      而此前,全國人大常委會法工委經審查認為,有關地方性法規關于全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規定,與大氣污染防治法和煙花爆竹安全管理條例的有關規定不一致,應當按照上位法規定的精神予以修改。這讓大眾重新點燃了對“煙花飛舞迎新年”的期盼。此事也讓“備案審查制度”走進大眾視野,引發公眾關注。

      從全面禁燃到限制燃放

      爆竹聲聲,年味漸濃。每至年關,煙花爆竹“禁”與“放”的話題,總能成為輿論關注的焦點。

      《法治周末》記者搜索發現,早在20世紀80年代末,我國一些城市開始出現“禁燃令”。1986年,北京市人民政府發布《北京市煙花爆竹安全管理暫行規定》,其中涉及對部分地點的禁燃規定。

      雖然我國各大城市陸續頒發“禁燃令”,但“禁燃令”與民俗民意相悖的爭議一直持續不斷。支持“禁燃令”的市民認為,煙花爆竹產品燃放過程有巨大爆炸風險,同時,煙花爆竹還會對環境產生污染,有引發火災的巨大隱患。此外,冬季是呼吸道疾病高發期,燃放煙花所造成的空氣污染,會加重病人的病情。而反對“禁燃令”的市民則認為,燃放煙花爆竹是中國的傳統習俗,熱鬧的爆竹聲是“年味”的“標配”。

      2013年,霧霾問題帶來的嚴峻挑戰,再次引發了公眾對于禁燃煙花爆竹的討論。在這樣的背景下,越來越多的人贊成對煙花爆竹燃放進行一定控制。2013年以后,禁燃的范圍逐步擴大,燃放煙花爆竹的政策再度收緊。

      上海市是頒布“禁燃令”較早的城市。2013年12月2日,上海首次觸及最高級別空氣污染——六級“嚴重污染”;4天后,空氣質量指數AQI破400大關,再現六級重污染。2014年元月的上海兩會,138名上海市人大代表聯名倡議,春節期間市民少放不放煙花爆竹。2015年上海市人代會,58位代表再遞交議案,推動《上海市煙花爆竹安全管理條例》進入修法議程。同年12月,新版《上海市煙花爆竹安全管理條例》經審議通過,并于2016年1月1日正式實施。

      據悉,這部被稱為史上最嚴的“禁燃令”,一經推出便備受關注,效果也立竿見影。法令通過擴大禁放領域,規范銷售、倉儲和燃放行為,守住了煙花爆竹的安全關。2016年至2018年,連續3年,上海實現了元旦春節期間全市禁放區域“零燃放”,外環線以外區域燃放量明顯減少的良好局面。與此同時,全市因煙花爆竹引發火災數為零,煙花爆竹致傷數為零,全市空氣質量持續轉好。

      而在河南省鄭州市,20多年來該市則經歷了從禁放到限放再到禁放的多次調整。

      1994年12月1日,鄭州市出臺《鄭州市禁止燃放煙花爆竹條例》。1995年起,每年春節鄭州城區實行“禁放”政策。之后,隨著鄭州市民強烈呼吁烘托節日氛圍的要求,鞭炮“禁放”政策在2006年得到修改。2006年12月,鄭州市出臺《鄭州市市區煙花爆竹安全管理條例》。2007年春節,燃放鞭炮政策由“禁放”改為“限放”,在鄭州城區的限定區域內,可以燃放煙花爆竹。

      但隨著近幾年鄭州市大氣污染的形勢嚴峻,鄭州市對鞭炮限放政策再次提出修改。2015年12月,鄭州市出臺《鄭州市禁止燃放煙花爆竹規定》,取消“限放”,改為“禁放”。自2016年1月1日起,鄭州城區全面禁止燃放鞭炮。

      但“禁燃令”在各地實施過程中,仍然伴有“煙花解禁”的呼聲。多地經過討論和協商,煙花爆竹政策實行“禁改限”,2006年年底,全國有200多個城市逐步放寬對于煙花爆竹的限制。至2023年年初,多地有松綁燃放煙花爆竹規定的舉措,將“禁止”改為“限制”。上海、遼寧等地規定,在特定時間段、特定區域可以燃放煙花。

      長沙市民張健對《法治周末》記者說,煙花爆竹的“禁”與“放”,實質是關于公共政策的討論,“既然涉及到公共安全和社會穩定,相關部門制定政策時確實要慎重”。

      法工委要求地方修改“禁燃令”

      一些地方“一刀切”禁止燃放煙花爆竹是否有立法依據?

      據報道,2023年12月26日,全國人大常委會法工委主任沈春耀向十四屆全國人大常委會第七次會議報告2023年備案審查工作情況。備案審查報告公布多起典型案例,其中一案例涉及燃放煙花爆竹。

      報告稱,有的地方性法規規定,全面禁止銷售、燃放煙花爆竹。有公民和企業對全面禁止性規定提出審查建議。全國人大常委會法工委經審查認為,大氣污染防治法、國務院制定的煙花爆竹安全管理條例等法律、行政法規對于銷售、燃放符合質量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定,同時授權縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區域;有關地方性法規關于全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規定,與大氣污染防治法和煙花爆竹安全管理條例的有關規定不一致;關于全面禁售、禁燃的問題,認識上有分歧,實踐中也較難執行,應當按照上位法規定的精神予以修改。報告稱,經溝通,制定機關已同意對相關規定盡快作出修改。

      有專家指出,從法律效力來講,上位法高于下位法,當兩者有沖突時,下位法必須服從上位法。關于煙花爆竹燃放的上位法是大氣污染防治法和國務院頒布的煙花爆竹安全管理條例。這些法律法規,對于銷售、燃放符合質量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定,同時授權縣級以上政府可以根據實際情況,劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區域。從中可以看出,法律法規已經為限制煙花爆竹燃放預留了因時因地制宜的靈活處理空間,也就是說,煙花的“禁”與“放”,并不是一道簡單的選擇題,中間還有“限”的地帶。

      然而,一些地方在制定政策時卻不分時段、不分區域出臺“全面禁燃令”。按照地方政策、法規必須遵循上位法的規定,這種“一刀切”將地方限制性政策隨意擴大化的行為,顯然有違法治精神。在一些法律專家看來,這也是對公民權利的一種剝奪。

      備案審查與百姓生活息息相關

      《法治周末》記者注意到,全國人大常委會法工委要求一些地方修改“禁燃令”的消息披露后,大眾圍繞著“煙花爆竹燃放是否該全面放開”展開了十分激烈的討論。同時,此事也讓“備案審查制度”走進大眾視野,引起公眾關注。

      湖南師范大學法學院教授黃捷透露,全國人大常委會的備案審查制度開始于1979年?!爸鲃訉彶?,又稱依職權審查,是指審查主體依據法律、法規賦予的職權,主動對報送備案的規范性文件是否存在與上位法相抵觸、明顯不適當等問題進行研究、判斷,并區分不同情形加以處理?!秉S捷說。

      記者在采訪中獲悉,2004年5月,全國人大常委會法工委法規備案審查室成立,其職責包括:對公民等提出的違憲違法審查建議提出意見;開展法規、司法解釋的審查工作;研究法律實施中需要由憲法和法律解釋的問題并提出意見等。法規備案審查室成立后即探索對行政法規、司法解釋逐件開展主動審查,對地方性法規開展有重點的主動審查,并逐步形成制度化、常態化。

      “《中華人民共和國立法法》明確規定,制定地方性法規不能違反憲法、法律和行政法規上位法的規定,如果違反上位法的規定,應予以改變或者撤銷?!秉S捷表示,全國人大常委會法工委可以依照憲法和法律,對地方性法規進行合憲性、合法性以及適當性審查,提出審查意見,督促和推動存在問題的法規進行修改或廢止,必要時提請全國人大常委會對該法規予以撤銷。

      “2023年立法法修改,進一步明確全國人大專門委員會、常委會工作機構可以對報送備案的行政法規、地方性法規、司法解釋等進行主動審查?!秉S捷對《法治周末》記者說。

      據悉,2023年一年來,全國人大常委會法工委共收到公民、組織提出的審查建議2827件。

      黃捷認為,此次全國人大常委會法工委要求地方修改“禁燃令”,以及備案審查工作報告中推出的這些典型案例,讓社會大眾切身感受到了我國的備案審查制度其實與百姓的生活是息息相關的。

      那么,根據全國人大常委會法工委要求地方修改“禁燃令”的消息,是否意味著地方出臺的“禁燃令”都存在問題?

      黃捷認為,全國人大常委會法工委的意見,只是認為一些地方全面“禁燃”與上位法不一致,但并不是指地方所有的“禁燃令”都存在問題。

      公開資料顯示,2023年12月29日,《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》經十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過。這也是全國人大常委會首次以決定的形式對備案審查制度作專門規定。其中要求堅持有件必備,堅持有備必審,堅持有錯必糾。制定機關同意對法規、司法解釋予以修改或者廢止,并書面提出明確處理計劃和時限的,可以不再向其提出書面審查意見,審查中止。

      “這向社會傳遞出一個信號:備案審查制度將會走向一個新時空,制度將更加完善健全,發揮的作用也將有力度更具剛性?!蔽錆h大學法學院教授秦前紅說。

      責編:肖莎

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