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        環評法頒布二十周年

        環評制度從被質疑“超前”到迎來“新紀元”

        2022-11-16 22:55:00 來源:法治日報·法治周末

        《法治周末》記者 馬金順

        今年是《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱環評法)頒布二十周年。

        二十年來,為適應我國生態環境保護管理需求,環評法歷經兩次修正,相關法律體系不斷健全,源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲的環評制度也日趨完善。

        “現在環評法又面臨著新的修改?!敝袊ù髮W教授王燦發近日在朋友圈發布了這樣一條消息。

        作為一項從國外引入的制度,環評如何在我國建設項目立項、可行性研究等既有環節中找到位置?實踐中,該制度又是如何不斷發展完善的?新形勢下,我國的環評制度是否還有需要完善的空間?近日,《法治周末》記者通過梳理環評相關法律法規、采訪多位環評專家,描摹環評制度在我國的發展完善歷程及其所發揮的積極效應。

        引入環評制度

        為時過早還是恰逢其時

        “環評制度是我國環境管理中的‘老三項’制度之一,還包括排污收費制度和‘三同時’制度(即建設項目中防治污染的設施,應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)?!睋鯛N發介紹,其實,環評制度是一個“舶來品”,它是國際上比較成功的一項環境管理制度,早在1969年,美國便頒布法律,成為世界上首個創立并執行環評制度的國家。

        隨后,歐盟、日本等國家和地區紛紛效仿。特別是1972年聯合國在斯德哥爾摩召開的人類環境會議,中國也派團參加。會上,各國都在積極交流環境管理經驗,會議也把環境影響評價作為一項很重要的制度來推廣。

        1973年,在北京召開的第一次全國環境保護會議,揭開了中國環境保護事業的新篇章。會議討論通過了《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》,其中提出做好全面規劃,“對自然資源的開發,都要考慮到對氣象、水生資源、水土保持等自然環境的影響”。環境影響評價的概念開始引入我國。

        至于當初國內引入環評制度的原因,生態環境部環境工程評估中心原副總工程師、首席研究員任景明向《法治周末》記者分析說:“就當時國內發展來看,隨著中國工業化、城市化等現代化步伐的加快,發達國家在發展過程中遇到的環境污染和生態破壞問題在我國也愈益凸顯,借鑒發達國家環境管理的成功經驗也便順理成章、水到渠成了?!?/span>

        據中南財經政法大學環境資源法研究所所長、中國法學會環境資源法學研究會副會長高利紅介紹,環境影響評價制度作為西方發達國家的產物,中國作為發展中國家,在引入之初曾有是否“超前”的質疑。

        “通常而言,法律需具備前瞻性,但一味超前而不被現實社會所需自然極為不妥?!钡呃t認為,當時,我國正處于改革開放時期,以經濟建設為中心,該歷史階段各類高污染、高投入、高能耗的產業在全國各地發展,對國內的生態環境造成了極大影響。種種嚴重的生態環境問題,既影響了中國現代化建設事業順利進行,也危害了廣大人民的生活和安全,如不從源頭上把關,環境問題就很難控制。因此,實施可持續發展戰略,保障國民經濟健康運行,引入環評制度不是為時過早,而是恰逢其時。

        首次在法律層面被確認

        環評制度有進步也存局限性

        在高利紅看來,盡管環評制度并非我國首創,但其一直承載著國人很高的期望,其目的是使可能影響環境的工程建設、規劃或其他活動對環境造成的影響減少到最小程度。

        “在進行新建、改建和擴建工程時,必須提交對環境影響的報告書,經環境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計?!?/span>19799月,《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布實施,環境影響評價第一次在法律層面被確認。

        高利紅指出,上述規定首次把對建設項目進行環境影響評價作為法律制度確立下來。以后陸續制定的各項環保法律,均含有建設項目環境影響評價的原則性規定,對預防建設項目環境污染和生態破壞的規則完善與具體執行,發揮了重要作用。比如,促成配套法規體系的建立、推動配套技術支持體系的發展、助力環境影響評價基本原則的探索、環境影響評價的執行率得以逐步提高。

        然而,這一可喜進步的背后也有著不小的局限性,使之在后續很長一段時間內發揮的效果不甚理想。

        高利紅就所存局限性從三個方面向《法治周末》記者進行了分析:一是與我國現有體系的銜接問題,環境影響評價制度作為“舶來品”,在我國既有建設項目立項、許可證審批等環節找到位置仍有待探索;二是相關法律規定的抽象性問題,雖然于此之后制定的環境保護單項法律也重申了環評制度,但由于所有法律中均沒有更多的具體規定,環評制度在當時更多只能是紙上談兵,很難落在實處;三是隨著可持續發展戰略的實施,現行環評制度也遠不能適應現實需要,例如,環境影響評價僅針對建設項目、范圍過窄、缺乏對評價和審批部門的監督等問題。

        環評法頒布

        開創環評“新紀元”

        針對前述環評制度存在的局限性,1986年,《建設項目環境保護管理辦法》發布,其中規定了環境影響評價制度與建設項目審批制度的銜接問題。1998年,國務院頒布《建設項目環境保護管理條例》,該條例對環境影響評價的分類、適用范圍、程序、環境影響報告書的內容以及相應的法律責任等都作了明確規定。

        作為當時的主要起草人,王燦發評價稱:“《建設項目環境保護管理條例》的制定,讓環評制度和‘三同時’制度有了最直接的法規依據?!?/span>

        同時,業內也意識到,環境影響評價僅針對建設項目,范圍過窄。另外,一個項目的環評,一旦規劃錯了,影響更大,所以除了強化建設項目必須環評外,亟待開展對重大經濟社會發展政策和規劃的環評,建立和完善環境與發展綜合決策制度。

        “環境評價制度具有制度和工具的雙重屬性,它既是源頭預防的一種制度安排,也是環境保護納入經濟社會綜合決策的決策支持工具?!比尉懊髡f。

        在此背景下,環評法被納入立法計劃。

        談到環評法的立法過程,多位業內專家都表示,“太不容易了”。

        據高利紅介紹,環評法起草期間,全國人大環資委組織代表團赴美國、墨西哥對環境影響評價立法及實施情況進行了考察。經兩年多努力,并經全國人大環資委兩次審議,形成“草案”。初審中,多數委員表示贊成,但仍存有關部門對政府政策和規劃應否進行環評的異議。后經20個月反復研究與協調,達成了制定環評法具有必要性、政策環評暫且置后、規劃環評具備合理性、建設項目環評以現行行政法規為基礎的四點共識,并依此對草案進行修改并提請全國人大常委會審議,后又經再次修改,最終以高票獲得通過。

        “今年環評法的頒布,開辟了我國生態環境保護工作源頭預防的新道路,極大地提高了環評的社會地位和知名度,也提高了環評的執行率?!备呃t說。

        王燦發也表示,環評法是我國針對一個管理制度進行單行立法,在環境立法領域是具有開創性的。從項目管理到規劃管理,從微觀到宏觀,從單向到綜合,從當前的管理到將來的管理,環評法的頒布開創了環境影響評價制度的新紀元。

        此外,王燦發認為環評法為后期相關法律的制定、修訂提供了依據,“如果沒有環評法,就不會有《規劃環境影響評價條例》的制定和《建設項目環境保護管理條例》的修訂”。

        推進減污降碳協同增效

        新形勢下環評法亟需完善

        過去20年,環評法歷經2016年、2018年兩次修正,對社會發展發揮了至關重要的作用。

        但在高利紅看來,就當前我國發展面臨的嚴峻形勢和復雜問題,可說環評制度的作用尚未得到充分發揮,環評的一些獨特作用尚未得到足夠的重視,還有一些需要完善的地方。

        比如,“三線一單”(即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)與規劃環評、項目環評的銜接模式、銜接途徑、銜接保障制度等還需要在實踐中不斷完善;目前對環評制度法律保障機制還不完善,我國現行的環評法以及相關的法規對政策、國民經濟規劃、法律法規等重大宏觀事項的環境影響評價尚無法律法規依據;在環評工作中,對氣候變化因素及影響的分析和評價路徑尚不明晰,無論從管理規定、技術導則到評價模式、重點任務,再到評價結論和管理應用均尚存空白,對環評制度發揮其在實現“雙碳”目標和減污降碳協同治理方面的潛在作用帶來挑戰。

        原環境保護部環境影響評價司司長祝興祥也曾指出,隨著“雙碳”目標的提出,關于將碳評價納入環評的呼聲不斷,國家和地方生態環境部門也積極組織開展了區域、行業試點工作。在“雙碳”目標背景下,如何發揮環評制度源頭預防的特點,切實推動減污降碳協同增效,推動產業低碳綠色發展,迫切需要明確相關的制度設計、工作程序和內容。

        王燦發建議,讓“三線一單”入環評、建立以“三線一單”為核心的區域生態環境評價制度應是接下來環評法修改的重點。此外,提高規劃環境影響評價的有效性、加強事中事后監管、加強對環境影響報告質量的管理、加強環境相評價制度與排污許可等其他制度的銜接、將碳排放評估納入環境影響評價等均應成為此次修法要點?!碍h境評價制度的完善還是要回歸制度本原,即把對生態環境保護的考慮納入經濟社會發展的綜合決策之中,而環境評價文件就是業主或開發商對社會公眾和政府的一個正式承諾,用與經濟發展階段相適應的方式減緩不良影響,推動經濟高質量可持續發展和生態環境高水平保護?!比尉懊髡f。

        圖片來源:中國環境

        責編:戴蕾蕾

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