《法治周末》記者 萬文竹

5月19日，中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合主辦的“2023年法治藍皮書《中國法治發展報告》《四川依法治省年度報告》《珠海法治發展報告》發布暨中國法治發展研討會”在北京舉行，發布了《“雙碳”目標背景下中國應對氣候變化立法的進展與展望》。

加強法治保障

《法治藍皮書》指出，順利實現中國提出的“雙碳”目標，需加強應對氣候變化的法治保障。中國自2020年提出“雙碳”目標，并在氣候雄心峰會、巴黎和平論壇等多個重要國際會議上重申中國積極應對氣候變化的決心。

2021年10月24日，中共中央、國務院下發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）中要求，全面清理現行法律法規中與碳達峰、碳中和工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調，并研究制定碳中和專項法律；10月26日，國務院又印發《2030年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號），此后碳達峰碳中和“1+N”政策逐漸出臺。黨的二十大報告明確提出“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。

當前距離實現2030年前碳達峰目標已不足7年，時間緊、任務重，只有通過法律這一強制性的治理工具，才可能對碳排放形成足夠的管控力，實現“雙碳”目標這一廣泛而深刻的經濟社會系統性變革。

面臨巨大挑戰

《法治藍皮書》指出，在現有法律制度體系和行動路徑下，實現“雙碳”目標仍面臨巨大挑戰。雖然國務院已經出臺了一系列應對氣候變化、實施“雙碳”目標以及碳排放交易的具體政策，但目前尚無專門性的應對氣候變化法或者綜合性的碳中和促進立法。僅靠國家層面政策以及部委規章難以統領國內各部門、各行業以及各層級主體有效應對氣候變化并實現“雙碳”目標。

地方層面，原有省級應對氣候變化及節能減排工作領導小組已形同虛設，因地方應對氣候變化管理工作缺乏法定的職責授權、明確的管理制度、有力的工作抓手，某些干部存在等待觀望、怕干多、怕干過、怕干錯心態。

在地方立法效力和規制內容方面，當前各地出臺的應對氣候變化立法主要是由地方政府或政府辦公廳發布的，立法層級不高，管轄范圍也僅限于在該地區開展的碳交易領域，在碳交易相關的罰則設置、碳配額管理等問題上很難將行政手段與市場激勵措施有機結合起來。

《法治藍皮書》指出，當前中國生態環境保護立法中應對氣候變化相關規范仍存在諸多不足。首先，國家層面立法中對生態環境保護與應對氣候變化的協同規范不足。生態環境部于2021年1月發布的《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》提出了二氧化碳和大氣污染物協同減排的措施要求，明確了相關法規政策統籌融合的工作任務，要求加快推動應對氣候變化相關立法，在相關法律制修訂過程中推動增加應對氣候變化相關內容。

考察國家層面的生態環保立法體系，應對氣候變化或溫室氣體減排相關的內容相對較少，即使有寥寥條文，也規定得較為籠統，可操作性不足。但是，地方立法中有關應對氣候變化相關的內容參差不齊、詳略不一。

較之國家層面應對氣候變化立法的遲滯現狀，地方層面圍繞“應對氣候變化”、“低碳”、“碳達峰碳中和”等主題進行了積極的立法探索，體現了地方性立法的“小、快、靈”優勢。

制定專門性法律

《法治藍皮書》指出，實現“雙碳”目標，需要大力進行各項制度創新，并盡快通過立法予以落實固定。建議制定一部綜合性、專門性的《應對氣候變化法》。

如此，既有利于促進國內產業轉型升級，推動綠色、循環、低碳經濟早日到來，也有利于提高中國科學、精準、依法依規及高質量地履行應對氣候變化國際條約尤其是《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》。

可以在專門性立法中明確碳排放權的法律屬性，明確各級政府及相關主管部門的監督管理職責，并明確企業配額履約的法律義務及法律責任，為碳市場行政監管的開展和全國碳排放權交易市場的運行提供立法支撐。

《法治藍皮書》指出，在生態環保、能源等相關立法中建議完善應對氣候變化相關內容。建議在《能源法》的制定過程中納入應對氣候變化相關內容，同時適時修改《環境保護法》《節約能源法》《可再生能源法》《環境影響評價法》《循環經濟促進法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》等應對氣候變化相關法律，加強降碳、減污、擴綠、增長相關立法的協同推進，建立有關溫室氣體管控、污染防治、自然資源保護、經濟高質量發展等多目標協調自洽的標準體系。在立法的銜接或協調方面，應加強《大氣污染防治法》《排污許可管理條例》等環境領域法律與應對氣候變化或溫室氣體減排等工作的銜接協調。